周健
   周健
  國際社會反恐怖主義合作的實踐應在消除恐怖分子賴以生存的土壤等方面展開全方位合作。
  當前,面對日益嚴峻的反恐形勢,各國在政治、經濟、法律、金融、情報、技術等方面不斷拓寬反恐領域,加強反恐合作。儘管有關反恐合作的雙邊和多邊國際公約陸續出台,但全面的國際反恐法律合作機制尚未形成,在實踐中面臨以下困境。
  恐怖主義定義不一。據不完全統計,世界上各類關於恐怖主義的定義有159個之多,由於缺乏對國際恐怖主義的判定標準、判定機構以及判定程序,導致各國在打擊恐怖主義的過程中無所適從,同時也為少數大國濫用反恐之便、謀取自身利益打開了方便之門,更不利於國際社會對恐怖活動採取一致行動、進行有效合作。
  反恐國家法律責任不明確。當一國參與了多邊反恐合作組織,但仍不能有效遏制恐怖主義犯罪的發生,甚至未能有效防止恐怖主義向他國滲透,該國是否應當承擔國際法律責任?如果一國懲治恐怖主義不力時,該國是否要承擔相應的法律責任?當一國從事、參與或教唆、支持、協助、縱容恐怖犯罪時,其相關犯罪行為是否算作國家行為,應該承擔什麼樣的法律責任?這些問題在國際法上均無明確的法律界定。就國內法而言,一些國家只承認官方通過合法渠道取得的證據,情報部門提供的證據不能成為法定證據。上述種種,不僅給國際反恐合作帶來許多障礙,也為少數大國以反恐為名干涉他國內政留下把柄。
  國際刑事司法協作存在瓶頸。國際刑事司法協作是打擊和預防國際恐怖主義犯罪的重要手段。它反映了刑事訴訟的國際化,其目的是通過各國在刑事領域的有效合作,建立預防和打擊機制。國際刑事司法協作除了傳統的文書送達、調查取證外,還有引渡、被判刑人的移送、刑事訴訟轉移管轄、合作執行刑事判決等,而這些合作途徑的延伸往往會產生各國關於主權的爭奪,併成為反恐國際合作的法律瓶頸。比如在引渡問題上,“政治犯不引渡原則”一直以來是許多國家奉行的國際法原則,但是對於政治犯的行為到底包含哪些犯罪,不同國家存在不同的見解,而恐怖主義活動具有政治性和犯罪性的雙重屬性,使得恐怖主義犯罪組織和個人究竟是否屬於政治犯在國際法上仍存在認識偏差,不僅造成引渡的過程異常繁瑣複雜,也為政治犯例外原則妨礙引渡執行留下藉口。同樣,司法管轄權的協調困難也是反恐國際合作難以深入進行的原因。當前的恐怖主義犯罪往往涉及多個國家,根據普遍管轄原則,犯罪發生地、受害者國籍所在地、船隻或飛機的登記地等國家均有管轄權,而要落實到具體管轄權的實施,目前仍缺乏相關的國家間法律協調機制。
  那麼,如何解決破解上述困境,反恐國際合作的出路何在?筆者認為:
  堅持並完善聯合國在國際反恐合作中的主導作用。目前,國際反恐軍事合作的組織和法理基礎仍存在爭議,即在國際反恐鬥爭過程中,一國反恐軍事力量對他國出兵需不需要獲得聯合國安理會的批准,仍存爭議。如果反恐軍事合作是在聯合國主導下進行的,那麼對恐怖主義分子及其組織和支持者的軍事打擊和相應行動,就應當遵守聯合國憲章和國際法、國際反恐怖主義公約、條約和相關法律法規,並且只能在聯合國授權的範圍內進行。上述問題只有去除爭議,才能避免個別大國政府借“反恐”名義,謀取本國私利,造成人道災難。
  事實上,聯合國有能力主導更有效的國際反恐合作。聯合國是當今世界上最大最重要的一般性普遍性國際組織,成立50多年來,它在維護和平、促進發展等方面發揮了舉世矚目的重要作用。近年來聯合國經濟與社會理事會、聯合國人權委員會以及國際原子能機構、國際刑警組織等國際組織在不同程度上加入了國際反恐的行列,發揮著國際組織的協作能力。聯合國大會多次強調多邊機制在對抗恐怖主義組織取得大規模毀滅性武器的重要性,強調應有執法的普遍原則,同時要求不能因為反恐而犧牲人權,並希望能建立具體的全球性國際反恐架構。故而,聯合國作為目前世界上擁有成員國最多的國際組織應該而且能夠承擔起全球範圍內的反恐行動的領導重任,也應該成為協調全球反對恐怖主義的政治和法律中心。
  此外,由於國際反恐合作是攸關世界和平、穩定與發展的大局和全局性問題,隨著反恐合作的深入進行,各國國家利益在不同程度上的衝突也會加劇。在這種國際環境中,如何更好地協調各國反恐行動並使之回到統一的機制中來,需要有一個發揮核心作用的機構,這個機構理應是聯合國。堅持聯合國主導原則不但可以凝聚全世界的反恐力量,還可以防止反恐單極化的現象發生。
  應遵循統一的法律原則。由於各國對待打擊恐怖主義的政治傾向是不一致的,總是圍繞本國利益取向開展反恐活動、打擊恐怖主義,因而各國所採取的反恐措施和原則也有巨大的差異,這不利於進行國際反恐合作。從長遠來看,各國應當圍繞法律合作的基本準則開展反恐,堅持在聯合國框架內,求同存異,積極開展聯合反恐合作。
  首先,應當尊重國家主權平等。國家主權是國家最重要的屬性,是指國家有獨立、自主地處理其對內對外事務的權力。只有當每一個國家以普通身份平等地對話時,國家之間的合作也才能以互信互利的方式取得雙贏或多贏。否則,國家之間就無法正常的交往,更談不上良好的合作。任何國家如果依仗自己的強大來建立世界霸權,只會破壞國際關係和國家間的合作。
  其次,各國應在政治、經濟與法律等多方面展開合作。恐怖主義行為的原因複雜多樣,既有政治、經濟和文化方面的因素,也存在種族、民族、宗教、道德和心理等方面的因素,因此,反恐合作就是各國在政治、經濟及文化等方面的深入交流。國際社會反恐怖主義合作的實踐也應體現出這種特征:在諸如合作打擊恐怖活動和恐怖分子、聯合制定反恐公約、發表聯合反恐宣言、進行聯合反恐演習、簽訂雙邊或多邊條約、加強國家之間反恐情報共享、消除恐怖分子賴以生存的土壤等方面必須展開全方位合作。
  (作者為中國人民武裝警察部隊政治學院教授)  (原標題:國際反恐法律合作機制亟待形成)
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